COMMENT APPRECIER L'INSUFFISANCE PROFESSIONNELLE D'UN AGENT PUBLIC ?

Conseil d'Etat, 20 juillet 2021, requête n° 441096

QUELS SONT LES FAITS DE L'ESPECE ? 

La requérante a été recrutée en 2008 comme agent non-titulaire en tant qu'éducatrice pour les jeunes enfants au sein de la communauté de commune Val de Charente. Dès 2010, elle gagne en responsabilité en devenant coordinatrice petite enfance notamment et elle obtient sa titularisation en 2014. Celle-ci se fait dans le cadre d'emplois des éducateurs territoriaux pour jeunes enfants. 

Cependant, le Président de l'intercommunalité décide par un arrêté datant de 2016 de licencier la requérante pour insuffisance professionnelle. Il lui est reprochée, sur la base d'un rapport et de plaintes déposées par des agents sous son autorité, des difficultés relationnelles avec les autres agents. Or, elle occupe un poste de coordination qui nécessite une certaine aptitude managériale dont elle fait défaut selon le Président de l'intercommunalité. 

L'agent licencié décide de saisir le Tribunal administratif de Poitiers, qui rejette son recours, puis la Cour d'appel administrative de Bordeaux en appel, qui annule le jugement en première instance et l'arrêté du Président de la communauté de commune. C'est ce dernier qui se pourvoi en cassation contre cette décision de la Cour administrative d'appel. 

QU'EST-CE QU'UN LICENCIEMENT POUR INSUFFISANCE PROFESSIONNELLE ? 

Le licenciement pour insuffisance professionnelle est une des voies de sortie involontaire de la fonction publique prévue à l'article 39-2 du Décret n° 88-145 du 15 février 1988 relatifs aux agents contractuels de la fonction publique territoriale et à l'article 93 de la Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. En effet, l'employeur public est en droit de licencier un agent qui se révèlerait incapable d'accomplir ses missions de manière satisfaisante, du moins au niveau de satisfaction auquel un employeur peut légitimement s'attendre. Cette insuffisance doit être appréciée par rapport à ce qu'il est normalement attendu d'un agent disposant des mêmes diplômes et de la même expérience (CE 27 février 1957, Bachelin, Lebon p. 943). Si cette insuffisance est de nature à nuire à la bonne marche du service, le licenciement sera d'autant plus légitime et accepté en cas de contrôle du juge.  

Cette insuffisance peut être technique mais aussi relationnelle. En effet, il est admis qu'un employeur retienne l'incapacité d'un agent à nouer des relations convenables avec ses collègues, supérieurs ou avec les agents sous son autorité. Si cette insuffisance relationnelle peut venir au surplus d'une insuffisance technique, le juge admet qu'un tel licenciement peut se baser uniquement sur les capacités relationnelles de l'agent. Néanmoins, il exige un certain niveau de gravité de cette insuffisance (CE, 1997, Ministre de la Santé, n°140240). 

Du point de vue de la temporalité, cette insuffisance doit être réelle et durable, sans pour autant que celle ci doive avoir été révélé dans des rapports et évaluations citriques ou à l'occasion de procédures disciplinaires (CE, 2016, n° 392621, Commune de Sète). En effet, l'insuffisance professionnelle se distingue de la faute professionnelle qui peut être ponctuelle même si parmi les éléments de nature à caractériser une telle insuffisance, il y a souvent en pratique des fautes disciplinaires. Pour respecter la jurisprudence qui veut qu'un licenciement pour insuffisances professionnelles ne soit pas basé par des éléments relavant de la procédure disciplinaire (CE, 16 octobre 1992, Monsieur X, n° 111381), il revient à l'employeur public de déterminer les défaillances qui motivent le plus le licenciement et choisir en conséquence la procédure à suivre. 

Après une procédure contradictoire, l'agent licencié pour insuffisance professionnelle n'a droit qu'à la moitié des indemnités normales de licenciement. 

AU REGARD DE QUELS ELEMENTS FAUT-IL APPRECIER CETTE INSUFFISANCE SELON LE CONSEIL D'ETAT ? QUELLES CONSEQUENCES POUR L'AGENT PUBLIC ? 

Dans cette décision, le Conseil d'Etat vient rappeler un dernier élément qui doit être pris en compte par l'administration avant de licencier un agent. 

D'une part, il rappelle qu'un licenciement pour insuffisance professionnelle ne peut être fondé sur une carence ponctuelle de l'agent mais doit reposer sur une insuffisance qui s'inscrit dans la durée. 

D'autre part, les magistrats commencent par rappeler que l'insuffisance professionnelle se définit comme l'incapacité de l'agent d'honorer convenablement les fonctions qui correspondent à son grade (dans le cas d'un agent titularisé) ou pour lesquelles il a été engagé (dans le cas d'un agent contractuel). Selon les conseillers de la Haute juridiction administrative, il faut en déduire que lorsqu'un agent exerce des fonctions qui ne correspondent pas à son grade, l'administration qui se trouve insatisfaite de son travail doit mettre fin à ces fonctions.

Cependant, cela ne signifie pas qu'elle est en droit de le licencier. L'employeur doit faire occuper à l'agent de nouvelles fonctions qui correspondent à son grade afin de réévaluer si, dans ces conditions, l'agent fait toujours preuve d'une inaptitude à exercer convenablement ces fonctions. Ce n'est que si cette nouvelle évaluation conclue une fois de plus à une insuffisance professionnelle que l'employeur peut légalement licencier l'agent.  

En l'espèce, la requérante occupait une fonction d'encadrement qui dépassait largement l'essence des missions qui correspondent à son cadre d'emplois d'éducateurs territoriaux de jeunes enfants. Le Président de l'intercommunalité ne pouvait alors se fonder sur le manque de compétences managériales de l'agent car ses compétences ne correspondent pas à son grade et à son cadre d'emplois. Il revenait à l'employeur public de mettre l'agent en condition normale d'exercice de fonctions correspondant à son grade afin de réellement évaluer si cet agent fait preuve d'insuffisances professionnelles. 

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