EST-IL LEGAL D'INTERDIRE TOUTES CONSTRUCTIONS EN ZONE U D'UN PLU ?

Conseil d'État, 2ème - 7ème chambres réunies, 30/07/2021, 437709

QUELS SONT LES FAITS DE L'AFFAIRE ? 

Le conseil municipal de la commune d'Avenières a révisé son Plan d'occupation des sols en 2008 afin de préparer l'adoption d'un Plan local d'urbanisme. Néanmoins, il a fallu attendre 2016 pour que la Commune des Avenières Veyrins-Thuellin, une commune nouvelle comprenant l'ancienne commune d'Avenières, adopte une délibération de son conseil municipal qui consacre un nouveau PLU pour le territoire de la commune déléguée d'Avenières. 

Cependant, deux requérants attaquent la délibération du conseil municipal de la commune nouvelle devant le juge de l'excès de pouvoir en arguant de l'illégalité de cette décision. Le Tribunal administratif rejette cette demande mais les requérants obtiennent de la Cour administrative d'appel l'annulation partielle du PLU en ce que l'interdiction générale de constructions nouvelles dans les articles Ud1 et Ud2 du règlement d'urbanisme est illégale. 

La commune se pourvoie en cassation contre cet arrêt rendu en appel. 

Remarque : La création de commune nouvelle a été prévue par la loi du 16 décembre 2010 de réforme territoriale afin de permettre une fusion plus simple des communes et de mieux lutter contre l’émiettement communal. La commune nouvelle créée a seule la qualité de collectivité territoriale. Les anciennes communes qui la composent forment des communes déléguées

QUELLE MARGE D'APPRECIAITION LE CODE DE L'URBANISME LAISSE T'IL AUX AUTORITES LOCALES POUR DELIMITER ET REGLEMENTER LES ZONES URBAINES ? 

Le Conseil d'Etat choisit en premier lieu de citer le code de l'urbanisme afin de rappeler quelles sont les règles pour délimiter et règlementer les zones urbaines ou à urbaniser comme l'exige l'article L.151-9. Plus précisément ,les juges vont tenter de mettre en avant les possibilités offertes aux autorités locales d'urbanisme pour règlementer la construction dans ces zones. En effet, ce même article dispose que de manière générale, l'autorité locale peut fixer des règles interdisant les constructions ou interdisant certaines activités et destinations des constructions. 

Plus spécialement, l'article L.151-19 du code de l'urbanisme dispose que le règlement peut identifier et localiser les éléments paysager, les quartiers, immeubles ou espaces publics, par exemple, qu'il convient de protéger et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. L'article L. 151-23 du code dispose quant à lui que le règlement peut localiser, dans les zones urbaines, les espaces nécessaires au maintien des continuités écologiques qui sont inconstructibles. Enfin, l'article L.151-23 rappelle que les zones urbaines sont les secteurs déjà urbanisés où les équipements publics sont suffisants pour desservir les constructions à implanter. 

L'autorité locale dispose donc d'une certaines marge de manœuvre pour définir une réelle politique urbaine notamment dans le projet d'aménagement et de développement durable où sont retranscrites les orientation générales de la politique d'aménagement du territoire et les objectifs relatif à la consommation de l'espace. Ce PADD est prévu par l'article L.151-1 du code de l'urbanisme, ce que le Conseil d'Etat ne manque pas de rappeler dans cette décision. 

QUE DOIT FAIRE LE JUGE LORSQU'IL CONTROLE UNE INTERDICTION GENERALE DE CONSTRUIRE AU SEIN D'UNE ZONE U ? 

En l'espèce, le juge était confronté, lors de l'examen du PLU, à une interdiction générale de construire au sein d'une zone qui était pourtant définie comme urbaine. En effet, les articles Ub1 et Ub2 du règlement d'urbanisme prévoyaient respectivement que toutes les constructions nouvelles sont interdites que ce soit pour le logement, l'exploitation agricole ou industrielle par exemple et que dans les zones Ub2 était seulement accepté la construction d'établissements artisanaux mais que la construction ou l'extension d'autres immeubles étaient fortement limitées. 

Pour la Cour administrative d'appel, une telle interdiction de construire par le règlement d'urbanisme d'un PLU n'est régulière que si une disposition légale l'exige. Elle nie donc à l'autorité locale la compétence pour proférer des interdictions de constructions générales au sein d'une zone urbaine. 

Au contraire, les juges de la Haute Cour entendent par cet arrêt réaffirmer que l'autorité locale  a un rôle important à jouer dans la détermination de ces règles d'urbanisme. Au regard des articles du code de l'urbanisme précédemment cités, le Conseil d'Etat juge qu'il appartient aux autorités locales de fixer des partis d'urbanisme et orientations d'aménagements et qu'elles sont a même de faire varier les règles urbanistiques en fonction de ces engagements. 

Alors, il revient au juge de contrôler la légalité d'une telle réglementation au regard de ces orientations d'urbanisme, d'autant plus que c'est la Loi qui oblige les autorités locales à définir de telles politiques lorsqu'elles élaborent leurs PLU. 

En l'espèce, le projet d'aménagement et de développement durable et les orientations générales de la commune faisaient clairement état de la volonté de l'autorité locale de recentrer l'urbanisation. En ne recherchant pas si les articles Ub1 et Ub2 étaient en cohérence ou non avec ces engagements, le juge d'appel a commis une erreur de droit et l'affaire doit lui être renvoyée. 

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