LA PROCEDURE DE MODIFICATION SIMPLIFIEE DU PLU PERMET-ELLE D'AUTORISER UNE NOUVELLE ACTIVITE ?

Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 21/07/2021, 434130

QUELS SONT LES FAIS DE L'ESPECE ? 

La commune de Plouézec a pris une délibération visant à modifier son Plan Local d'Urbanisme (PLU). Pour opérer cette révision, elle a eu recours à la procédure de modification simplifiée, la procédure la plus courte de celles prévues par le Code de l'urbanisme. Cette modification vise à créer une zone Ny dans la catégorie des zones N au sein de laquelle les installations et aménagements liées à l'exercice de sports mécaniques sont autorisés. Or, de telles installations étaient totalement interdites dans toute la surface de la zone N avant l'intervention de cette modification. 

Moins de deux mois plus tard, la commune s'est auto-accordée un permis d'aménagement afin de réaliser un site multisport comprenant des pistes BMX et moto-cross. Ces installations prennent pied dans la zone Ny du PLU applicable qui a été crée par la modification de ce règlement d'urbanisme. 

Un requérant décide pourtant de saisir le Tribunal administratif d'un recours contre ce permis d'aménager en arguant de l'illégalité de la modification du PLU qui est intervenue quelque mois avant la délivrance du permis d'aménager. A la suite de cette requête, le Tribunal administratif décide de faire droit au requérant et d'annuler le permis délivré à la commune. Cependant, la Cour administrative d'appel de Nantes (CAA) annule ce jugement de première instance. 

C'est contre cette décision d'appel que le requérant se pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat. 

QUELS SONT LES TROIS TYPES DE MODIFICATION PREVUES PAR LE CODE DE L'URBANISME ? 

Le Conseil d'Etat va prendre soin de rappeler que le Code de l'urbanisme prévoit trois moyens pour apporter des modifications au PLU : la révision, la modification et la modification simplifiée. 

L'article L.153-31 (anciennement article L. 123-1) prévoit la procédure de révision du PLU. C'est la procédure la plus lourde qui doit être engagée lorsque la collectivité souhaite procéder à des changements d'orientations ou de classements des parcelles importants. En effet, sa mise en œuvre suit la procédure d'élaboration d'un PLU et elle prend entre 12 et 24 mois. 

Le Conseil d'Etat reproduit la lettre de l'article du Code de l'urbanisme en rappelant que la procédure de révision peut notamment être utilisée lorsqu'il est question de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels. 

L'article L.153-41 et suivants (anciens articles L.123-13 et suivants) organisent la procédure de modification. C'est la procédure intermédiaire qui permet de faire des changements conséquents sans remettre en cause l'économie générale du PLU. La plupart des modifications faites par ce biais-là doivent être précédées d'une enquête publique, d'avis divers et de rapports. La procédure prend entre 7 et 9 mois. 

Les juges de la Haute Cour rappellent qu'une telle modification peut être envisagée afin de majorer de plus de 20% les possibilités de construction, de les diminuer de la même proportion ou de réduire la surface d'une zone urbaine ou à urbaniser. 

L'article L.153-45 et suivants (anciens articles L.123-13 et suivants ) régissent la procédure la plus légère et rapide qui est la modification simplifiée. Elle est envisageables pour des changements minimes qui ne nécessitent pas le recours aux autres procédures.

Dans cet arrêt les juges du Conseil d'Etat rappelle que cette procédure peut être mise en œuvre pour rectifier une erreur matérielle qui se serait glissée dans le document d'urbanisme. Selon les conseillers, il faut entendre l'erreur matérielle comme une malfaçon rédactionnelle ou cartographique sur l'intitulé, la délimitation ou la réglementation d'une parcelle, d'un secteur ou d'une zone du PLU.  

LE RECOURS A LA PROCEDURE DE MODIFICATION SIMPLIFIEE ETAIT-IL LEGAL EN L'ESPECE ? 

Le Conseil d'Etat prend soin de rappeler qu'il y a malfaçon en cas de contradiction évidente avec les intentions des auteurs du PLU. Ces intentions ressortent notamment du rapport de présentation du PLU, des orientations d'aménagements ou du projet d'aménagement et de développement durable. 

Néanmoins , après avoir repris l'énoncé classique que le juge administratif utilise lorsqu'il doit traiter de cette question de la rectification des erreurs matérielles, les juges de la Haute cour précisent qu'une modification simplifiée ne peut, à ce titre, avoir pour objet d'autoriser une nouvelle activité incompatible avec la vocation d'une zone ou d'un secteur définis par le plan local d'urbanisme.

Or, en l'espèce, la modification litigieuse visait bien à permettre, contrairement à ce qui était autorisé jusqu'ici, la réalisation d'aménagements indispensables pour la nouvelle activité multisport que la commune souhaite implanter sur son territoire. 

Pour le Conseil d'Etat, si le rapport de présentation et les orientations d'aménagements montrent bien que la commune avait l'intention d'aménager ce site de cette manière, le recours à la procédure de modification simplifiée n'est pas légal. En effet, cette modification a pour effet de réduire la protection dont bénéficiait l'intégralité de la zone N dans la zone Ny où les aménagements doivent avoir lieu. Une telle réduction d'une protection urbanistique ne peut pas s'interpréter comme une rectification d'une erreur matérielle mais bien comme une réelle modification du PLU. 

Le Conseil d'Etat décide donc d'annuler le recours à la procédure de modification simplifiée car, au regard des dispositions du Code de l'urbanisme, la réduction d'une protection accordée à une zone ou à un secteur nécessite de recourir à des procédures de modification plus longues et contraignantes afin de recueillir notamment l'avis des habitants et l'approbation de l'assemblée délibérante locale. 

Cette décision apporte une précision bienvenue sur les modifications simplifiées du PLU. Désormais, il est clair qu'elles ne peuvent plus avoir pour but d'autoriser une nouvelle activité jusqu'alors interdite. 

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